| Het is lange tijd tobben geweest met de
openbaarheid op Europees niveau (zie o.m. L.W.M. Wopereis, 'De EuroWOB.
Teruggeschrokken voor werkelijke openbaarheid', Mediaforum 1994-5, p.
54-57; D. Curtin & H. Meijers, 'Openbaarheid in Europa. Geheim bestuur door
Schengen en Maastricht?', NJB 1995-5, p. 158-180).
Sinds het Verdrag van Amsterdam lijkt het
zachtjes aan de goede kant op te gaan met de openbaarheid. Verklaring 17 van de
Slotakte bij Maastricht meldde nog slechts dat transparantie van het
besluitvormingssproces het democratisch gehalte van de Europese instellingen ten
goede komt, en het vertrouwen van de burgers in het bestuur vergroot. De toegang
tot documenten van o.m. Raad en Commissie diende dan ook verbeterd te worden (Trb.
1992, 74). Bij het Verdrag van Amsterdam is echter een nieuw artikel 191A in het
EG-Verdrag opgenomen, volgens welke iedere EU-burger en ingezetene toegang heeft
tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (Deel I, art.
2, punt 45 Verdrag van Amsterdam, Trb. 1998, 11). De uitwerking van dit
artikel -dat overigens na de hernummering voorzien bij art. 12 Verdrag van
Amsterdam, art. 255 wordt- in een verordening zal nog even op zich laten
wachten.
De huidige regeling van openbaarheid is
gebaseerd op de reglementen van orde van de Raad en Commissie (respectievelijk
art. 151 lid 3 EG-Verdrag, hernummerd tot art. 207 en art. 162 lid 2 EG-Verdrag,
hernummerd tot 218). Nederland was het er niet mee eens dat de
openbaarheidsregelingen gebaseerd werden op genoemde verdragsbepalingen, omdat
die enkel op de interne organisatie van de Raad en de Commissie betrekking
hebben. Het Gerecht van Eerste Aanleg bepaalde echter dat bij gebreke aan
algemene regels over de openbaarheid, de instellingen de toegang tot documenten
wel op grond van hun interne organisatie moesten baseren (GvEA
EG 30 april 1996, zaak C-58/94, Nederland/Commissie, Jurispr. 1996, p.
II-313).
Besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom van 8 februari
1994 en de daarbij goedgekeurde gedragscode regelt de toegang tot documenten van
de Commissie en de Raad. In de zaak WWF UK/ Commissie bepaalde het gerecht dat
burgers rechten aan het besluit 94/90 kunnen ontlenen, ook al bevat het besluit
alleen verplichtingen die de Commissie zichzelf vrijwillig heeft opgelegd bij
wijze van maatregelen van interne organisatie. De bedoeling van het besluit is
immers om burgers toegang te geven tot documenten, de Commissie moet haar eigen
besluit dan ook eerbiedigen (GvEA
EG 5 maart 1997, zaak T-105/95, WWF UK/Commissie, Jurispr. 1997, p.
II-313).
In bovenstaande procedure beriep een advocaat
zich op de gdragscode om toegang te krijgen tot bepaalde brieven van de
Commissie aan nationale rechters. Nederland steunde hem in zijn zaak, overigens
zonder veel resultaat.
Nationale rechters die vragen hebben over
artikel 85 en 86 EG-Verdrag kunnen afgezien van het stellen van prejudiciële
vragen op grond van artikel 177 EG-Verdrag, ook inlichtingen inwinnen bij de
Commissie op grond van Bekendmaking 93/C 39/05 (PbEG 1993 C39/6). De
Commissie vindt dat het aan de 'vragende' rechter is om te bepalen of de
inlichtingen die de Commissie op grond van deze samenwerkingsvorm verstrekt,
openbaar worden gemaakt. De Commissie roept de uitzonderingsgrond van de
gedragscode in, welke bepaalt dat toegang geweigerd wordt als de
verpreiding van het document in kwestie schade kan toebrengen aan het
algemeen belang, waaronder begrepen gerechtelijke procedures.
Het gerecht herinnert eraan dat de ingeroepen
weigeringsgrond absoluut is, maar dat bij de toetsting van het verzoek de
Commissie wél voor elk afzonderlijk document moet onderzoeken of de
verspreiding ervan daadwerkelijk schade kan toebrengen (r.o. 43). Op voorhand
alle documenten die op grond van bekendmaking 93/C 39/05 aan nationale
rechterlijke instanties worden gezonden van openbaarheid uitzonderen, lijkt dus
op het eerste gezicht niet mogelijk.
In tegenstelling tot wat de verzoeker stelt, is
de weigeringsgrond niet beperkt tot gevallen waarin de Commissie zelf partij is
bij een gerechtelijke procedure. Artikel 6 EVRM (eerlijk proces) brengt met zich
mee dat nationale en communautaire rechters de vrijheid moeten hebben hun eigen
procesregels toe te passen, onder meer waar die betrekking hebben op de
vertrouwelijkheid van de stukken in het dossier (r.o. 47). De ingeroepen
weigeringsgrond strekt ook tot bescherming van deze procedurele autonomie.
Het gerecht maakt onderscheid tussen documenten
die de Commissie uitsluitend voor een welbepaalde gerechtelijke procedure heeft
opgesteld, en andere inlichtingen in het kader van Bekendmaking 93/C 93/05.
Alleen bij de eerste categorie kan volgens het gerecht de weigeringsgrond
'bescherming van het algemeen belang' toepassing vinden. Gaat het bovendien om
documenten die betrekking hebben op aanhangige rechtszaken, dan is het de
betrokken (nationale) rechter die bij uitsluiting over openbaarheid oordeelt
(r.o. 50). De brieven waar het in deze zaak om gaat behoren tot die categorie en
betroffen bovendien aanhangige procedures. De Commissie weigerde dus terecht de
toegang tot de documenten.
Ondanks dat het gerecht een toetsing op
schadelijkheid per document eist (r.o. 43), is de praktische consequentie van
deze uitspraak m.i. dat een categorie documenten van openbaarheid is
uitgesloten. De toets door de Commissie blijft bij documenten als die in kwestie
beperkt tot de vaststelling of een document opgesteld is voor een specifieke
gerechtelijke procedure, en of het een lopende zaak betreft. Is het antwoord op
beide vragen bevestigend, dan moet de Commissie toegang weigeren. Of de
documenten daadwerkelijk schade toe kunnen brengen is in deze gevallen niet ter
beoordeling van de Commissie. Is het antwoord op eerdergenoemde vragen
ontkennend, dan kan -als ik het gerecht goed begrijp- het algemeen belang niet
als weigeringsgrond dienen. Zijn de inlichtingen wel opgesteld voor een
specifieke procedure, maar is die procedure niet langer aanhangig, dan vindt de
'schade-toets' wel plaats. Daarnaast blijven nog over de andere vier absolute
weigeringsgronden (onder meer bescherming van vertrouwelijke informatie) en de
enige relatieve uitzonderingsgrond (het belang van de Instelling, i.c.
Commissie, bij geheimhouding van haar beraadslagingen).
|
